SciELO - Scientific Electronic Library Online

 
vol.57 issue4Oliver Tambo and communismThe role of NSFAS in facilitating access to higher education for students from poorer communities in South Africa author indexsubject indexarticles search
Home Pagealphabetic serial listing  

Services on Demand

Article

Indicators

Related links

  • On index processCited by Google
  • On index processSimilars in Google

Share


Tydskrif vir Geesteswetenskappe

On-line version ISSN 2224-7912
Print version ISSN 0041-4751

Tydskr. geesteswet. vol.57 n.4 Pretoria Dec. 2017

http://dx.doi.org/10.17159/2224-7912/2017/v57n4a6 

RESEARCH AND REVIEW ARTICLES (1)

 

Die wegbeweeg vanaf gematigdheid na 'n radikale grondherverdelingsbenadering as transformasieprioriteit in Suid-Afrika

 

The move away from a moderate to a radical land redistribution approach as transformation priority in South Africa

 

 

Herman Van Der Elst

Politieke Wetenskap, Noordwes-Universiteit, Vaaldriehoekkampus. E-pos: Herman.vanderelst@nwu.ac.za

 

 


OPSOMMING

'n Prioriteitskonsep wat deesdae gereeld gekoppel word aan radikale sosio-ekonomiese transformasie in Suid-Afrika (SA) is die oproep om versnelde grondherverdeling. In hierdie verband is daar konsensus onder akademici en meningsvormers dat grondhervorming in SA, met 'n spesifieke fokus op herverdeling, uiters traag plaasvind, en nie noodwendig die voorheen benadeelde massas bevoordeel nie. Vanuit verskillende oorde word geargumenteer dat die regering tot op hede 'n baie gematigde benadering tot grondherverdeling gevolg het. Dit is juis hierdie gematigde benadering wat bygedra het tot die trae pas van grondherverdeling. Teen die agtergrond van oproepe om radikale sosio-ekonomiese transformasie word daar toenemend gesinspeel dat daar wegbeweeg gaan word van 'n gematigde na 'n meer radikale grondherverdelingsbenadering. Dit is dan ook die doel van hierdie artikel om die regering se gematigde benadering tot grondherverdeling in oënskou te neem en te kontrasteer met die elemente van die ontvouende meer radikale beleids- en implementeringsbenadering. Die vraag word gestel: Wat is/was die rasionaal agter die huidige gematigde regeringsbenadering tot grondherverdeling, en watter faktore en beleidselemente gaan moontlik rigtinggewend wees vir die ontvouende meer radikale benadering?

Trefwoorde: Beleid, grondherverdeling; Washington konsensus, trae vordering, gematigde benadering, radikale sosio-ekonomiese transformasie, radikale benadering, voogdyskap, Grondwet


ABSTRACT

A key reason for the establishment of the African National Congress (ANC) in 1912 was ensuring and securing access to land for the landless masses. Since then land redistribution remained key concepts in the ANC's policy vocabulary. This importance of redistribution and access to land was also emphasized in the 1955 Freedom Charter of the movement, and again in the 1994 ANC election manifesto. In 2017 the objective of access to land and redistribution has however not yet been realised. A contemporary priority concept that is therefore frequently linked to the notion of radical socio-economic transformation in South Africa (SA) is the call for accelerated land redistribution towards black economic empowerment. In this respect there is consensus amongst most academics and opinion formers, that land reform with a specific emphasis on the pace of redistribution is slow and does not necessarily benefit the previously disadvantaged masses. It is argued from different angles that government has, up to now, followed a moderate approach to land redistribution. This moderate approach contributed to a large extent to the current slow pace of land redistribution. In line with calls for radical economic transformation the SA government is currently under pressure to move away from this moderate school of thought to a more radical land redistribution approach. It is the purpose of this article to analyse the reasons for this moderate approach and contrast it with the elements of the evolving more radical policy and implementation approach. In effect the following question is being addressed: What is die rationale behind the current moderate government approach to land redistribution and which factors and elements will have an influence on the evolving radical approach?
In order to answer the above question the article will be divided into three levels. On a macro level, and as contextual background, the focus briefly falls on the origins and nature of the contemporary moderate approach to land redistribution and the meaning of socio-economic transformation as a development objective.
On a micro level the article will be narrowed down to the transformation pressure that the SA government is currently experiencing and the now familiar, nature and scope of land expropriation during the apartheid timeframe as well as redistribution progress that has been made since 1994. Against this background emphasis is placed on land redistribution as a contemporary transformation priority in SA.
On the application level the article is comparatively narrowed down to the move away from a moderate school of thought to the causal factors that led to the evolving more radical approach to land redistribution. In conclusion possible key elements that will influence the unfolding of the more radical approach are identified, highlighted and analysed. In the final analysis the aim is therefore to provide a predictive scenario analysis that points towards the consequences and unfolding of the mind shift to this more radicalised approach to land redistribution.

Keywords: Policy, Land redistribution; Washington consensus; Slow progress; moderate approach; radical socio-economic transformation; radical approach; Custodian; Constitution


 

 

INLEIDING

Die oneffektiwiteit van die huidige beleid van grondherverdeling in SA word aan 'n verskeidenheid interne en eksterne faktore toegeskryf. Vir die doeleindes van hierdie artikel word die trae pas van herverdeling, as hoofkomponent van grondhervorming, egter verbind met die SA regering se, tot nou toe, gematigde benadering tot beleids- en implementeringstrategieë, wat sedert 1994 nagevolg is. Die Oxford-woordeboek (2017) definieer gematigdheid as kenmerk van 'n persoon of instansie wat gekant is teen ekstreme perspektiewe, opinies en optredes. Dit word spesifiek verbind met politiek of religie.

Die SA regering se gematigde benadering tot grondherverdeling is tans steeds geanker in die neo-liberale denkwyse van die post-Koue-oorlog Washington-konsensus wat internasionale ontwikkelingsdebatvoering gedurende die 1980's en middel 1990's gedomineer het (Marangos 2009:197). Teen die agtergrond van die einde van die Koue-oorlog en die val van Marxisties georiënteerde sosialisme is daar veral binne Westerse kringe geglo dat vryemarkkragte en minimale staatsinmenging die enigste oorblywende wyse is waarop ontwikkeling, in veral ontwikkelende lande, gestimuleer kon word. Hierdie denkwyse het dan gekristalliseer in die Washington-konsensus en is ondersteun deur prominente Westerse ekonome, die Europese Unie (EU), die Verenigde State van Amerika (VSA), die Wêreldbank en die Internasionale Monetêre Fonds (IMF). Die uitgangspunte van die Washington-konsensus wat gebaseer is op minimale staatsinmenging, voortgesette demokratisering en vryemarkkragte was dan ook sigbaar in die finansiële bystandsvoorwaardes van ontwikkelingsorganisasies soos die IMF en die Wêreldbank (O' Brien & Williams 2013:268; en Pettinger 2013). Ontwikkelende state wat voldoen het aan die voorskrifte van die Washington-konsensus, het dan ook gekwalifiseer vir bystand- of ontwikkelingshulp van die IMF, Wêreldbank of individuele ontwikkelde state (Driver 2007:67). Die gematigde Suid-Afrikaanse grondherverdelingsbeleid is tot 'n groot mate geskoei op die post-1994 navolging van die Wêreldbank se liberale sogenaamde vryemark-ondersteunde voorskriftelike model vir onderhandelde grondherverdeling soos ontwikkel in die 1990s. Die hoofkenmerke van hierdie model kan volgens Pilipinas (2000:4-5) soos volg opgesom word:

a) In lyn met die gewillige-koper-verkoper beginsel moet daar onderhandelings met die oog op prysvasstelling wees;

b) Die rol van die staat moet beperk word tot die verskaffing van tegniese finansiële bystand;

c) Daar mag nie ekplisiete teikendatums vir die afhandeling van grondherverdeling wees nie;

d) Die grondherverdelingsproses moet markgedrewe wees en potensiële begunstigdes moet die proses inisieer;

e) Begunstigdes moet spesifieke projekte identifiseer voor post-vestigingsondersteuning in die vorm van finansiële bystand verskaf sal word; en

f) Die privaat sektor en nieregeringsorganisasies moet aktief betrokke wees.

Die SA regering het dus werklik geglo dat toepassing van die breë beginsels van die Washington-konsensus, grondhervorming sou bevorder. In hierdie verband is Changuion (2012:559) van mening dat die regering tot so onlangs as 2010 ʼn realistiese benadering tot grondhervorming nagevolg het. Hier gaan dit spesifiek oor die noodsaaklikheid van oordragte van vaardighede sowel as realistiese teikendatums vir die oordrag van grond.

Ander belangrike redes vir hierdie aanvanklike gematigde benadering was om die negatiewe ekonomiese en maatskaplike gevolge van grondvergrype wat in ander Afrikastate soos byvoorbeeld Angola, Kenia en Zimbabwe tydens dekolonisasie plaasgevind het, te voorkom (Boyle 2001:695). Verder wou die regering buitelandse investeringsvertroue behou, kweek en uitbou deur die navolging van ʼn liberaal-georiënteerde grondherverdelingsmodel. In bogenoemde verband is dit ook as uiters belangrik beskou om bestaande stabiele vlakke van voedselsekerheid te handhaaf. Hierdie benadering moet dan oorhoofs gesien word teen die agtergrond van die versoenende benadering van die Nelson Mandela-era en tewens beskou word binne die konteks van SA se hertoelating tot, en verhoogde aansien in, die internasionale gemeenskap.

Binne die Suid-Afrikaanse konteks vind die gematigde benadering spesifiek vergestalting in die geïnstitusionaliseerde grondwetlike beginsels van die beskerming van private eiendom en die gewillige-koper-verkoper-beginsel soos vervat in artikel 25 van die Suid-Afrikaanse Grondwet (Suid-Afrika 1996:13). Dit beteken dat niemand verplig word om grond te verkoop nie en dat die waarde van grond bepaal word deur markkragte of deur die grondbesitter. Huidige wetgewing maak wel voorsiening vir onteiening in sekere gevalle maar dit kan nie lukraak plaasvind nie, en is onderworpe aan deeglike konsultasieprosesse en onderhandeling.

 

TRANSFORMASIE AS 'N ONTWIKKELINGSDOELSTELLING IN DIE SUID-AFRIKAANSE POLITIEKE LANDSKAP

Die konsep (politiek-ekonomiese) transformasie is 'n sogenaamde sponsbegrip en kan op verskillende wyses en binne spesifieke kontekste en dissiplines, geïnterpreteer word. Daar kan egter met sekerheid aanvaar word dat transformasie die wegbeweeg vanaf 'n spreekwoordelike politieke-ekonomiese punt A na 'n punt B impliseer. Riggs (1964:12-30) beskou transformasie as die algehele oorgang van 'n tradisionele na 'n moderne samelewing. Binne die Suid-Afrikaanse konteks gaan dit spesifiek oor die wegbeweeg van die apartheidsbedeling (punt A) na 'n allesinsluitende demokratiese bedeling (punt B). In baie gevalle word transformasie gekenmerk deur 'n tydperk van politieke en ekonomiese onstabiliteit, aldus Riggs.

Volgens Duvenhage (2009:716) behels transformasie tendense van politieke veranderinge in 'n gemeenskap of staat. Dit vind plaas in die vorm van rewolusie, ewolusie, transisie of politieke ontwikkeling. In SA is daar tans sprake van radikale sosio-ekonomiese transformasie in terme van regeringsbeleidsoogmerke. Die betekenis en formaat van hierdie transformasie is nog nie duidelik deur die regering gedefinieer nie. Radikalisme verwys egter na die gedrag van mense wat ten gunste is van ekstreme veranderinge, binne veral 'n regeringsopset sowel as die beleidsdoelstellings van daardie regering (Cambridge woordeboek 2017). Volgens Davies R. (2014), die Suid-Afrikaanse Minister van Handel en Nywerheid, hou radikale transformasie binne die SA konteks verband met die fundamentele aard van 'n verskynsel. Dit gaan oor verreikende en weldeurdagte optredes waartydens wegbeweeg moet word van tradisie na progressiewe innovering.

Die dringendheid van radikale sosio-ekonomiese transformasie kom vervolgens steeds meer akuut voor binne alle bemagtigings- en diensleweringsfere van Suid-Afrikaanse politieke debatvoering. In hierdie verband bly grondhervorming met sy klem op herverdeling 'n sleuteltransformasieprioriteit vir die regering.

 

DIE AARD EN OMVANG VAN GRONDONTEIENING GEDURENDE DIE APARTHEIDSTYDVAK (1913-1991)

Gedurende die apartheidsjare het 'n beraamde 3.5 miljoen Suid-Afrikaners, spesifiek in landelike gebiede, hulle grond ingevolge die bepalings van 'n verskeidenheid apartheidswette verloor (Williams 1994:14-18). In hierdie verband het die Naturellen grondwet van 1913 en die Naturellentrust en -grondwet in 1936 'n prominente rol gespeel. Ingevolge die 1913-wet is dertien persent van SA se grondoppervlakte as sogenaamde "swart reservate" of tradisionele areas afgebaken (Richter 1975:14). Daar is aanvaar dat swart mense oorspronklik in hierdie areas gewoon het. Swart mense is slegs toegelaat om grond binne die afgebakende gebiede te koop en te verkoop. Eiendom wat aan swart mense buite die gereserveerde areas behoort het, is geklassifiseer as sogenaamde "swart kolle", en die oorspronklike inwoners is gevolglik gedwing om na tuislande of reservate te verskuif (Malan & Hattingh 1975:25). Voorts is gesamentlike inisiatiewe soos die aankoop van grond, boerdery of die huur van blanke plase deur swart mense onwettig verklaar en vice versa (Deininger 1999).

Ingevolge die 1936-wetgewing is die bepalings van die 1913-wetgewing herbevestig en verskerp (McClintock 1999:9,14). Hierdie wetgewing het nou ingehou dat alle aspekte van swart ekonomiese bedrywighede, insluitende die boerderybedryf, beheer en gereguleer kon word (Richter 1975:18). Sedert 1948 het die regering op grond van die 1936-wetgewing die gesag en infrastruktuur binne die land so geïnstitusionaliseer dat dit die oogmerke van segregasie moes bevorder (Suid-Afrika 1994:19-20). Met die oog hierop is mense verder hervestig in tuislande soos die Transkei, Venda, Ciskei en Bophuthatswana (Boyle 2001:675). Die tuislande was egter in die meeste gevalle oorbevolk, onderontwikkeld en nie geskik vir landbouproduksie of selfs bestaansboerderye nie. Verder was daar 'n gebrek aan infrastruktuur wat volhoubare ontwikkeling gestrem het.

Ook binnelandse nasionale en internasionale investeringsinisiatiewe het ontbreek (Lahiff 2003:1-6). Benewens die realiteit dat mense hulle eiendom en persoonlike waardigheid verloor het, is hulle tradisionele bestaanswyse en oorlewingsmetodes ook vernietig. Grondonteiening het dus nie net mense se menswaardigheid aangetas nie maar ook gelei tot 'n verlies aan inkomste met gevolglike onderontwikkeling en armoede.

Bogenoemde gebeurtenisse het daartoe gelei dat die ongelyke toegang tot ekonomiese en sosiale hulpbronne tussen wit en swart verder geïnstitusionaliseer is. Die geïnstitusionaliseerde vorme van grondbesit het beteken dat swart Suid-Afrikaners blootgestel is aan 'n kettingreaksie van agteruitgang en onderontwikkeling wat gepaardgegaan het met die uitbreiding en formalisering van die apartheidstelsel (Xulu & Maharaj 2004:48-57).

In wese was die grondwetgewing sedert 1913 dus so gestruktureer dat die grootste gedeelte van alle bewerkbare grond in blanke besit moes bly (Kostiv 2008:7). Die stigting van die ANC in 1912 was dan ook, soos genoem, 'n direkte reaksie teen die destydse Suid-Afrikaanse regering se wette rakende grondbesit wat in effek gerig was op die skeiding tussen wit en swart mense (Walshe 1987:31). Sedert die stigting van die ANC was grondherverdeling reeds vir die organisasie 'n transformasieprioriteit. Om hierdie rede stel die ANC se Vryheidsmanifes van 1955 dit dus duidelik dat alle grond herverdeel moet word onder diegene wat dit bewerk het (Qalam & Lumet 2012:1).

 

KONKRETE VORDERING EN BESTAANDE KONTRASTERENDE PERSEPSIES TEN OPSIGTE VAN GRONDHERVERDELING

In sekere opsigte kan die Suid-Afrikaanse grondhervormingsproses, sedert 1994, wel gedeeltelik as suksesvol beskryf word. Wat betref beleidsimplementering is byvoorbeeld formele beleidsriglyne, wetgewing, strukture en prosesse gevestig waardeur grondeise ingedien kan word, herverdeling kan geskied, sekuriteit van verblyf beding kan word of grond aan oorspronklike eienaars teruggegee kan word (Boyle 2001:694-695).

Ondanks bogenoemde gedeeltelike suksesse was en is die regering se gematigde beleids- en -implementeringsbenadering egter gekenmerk deur uitgerekte diskussies, administratiewe oponthoude sowel as voortslepende hofsake. Die praktiese uitkoms was dat die pas waarteen grondherverdeling sedert 1994 plaasgevind het as uiters traag en selfs as oneffektief beskryf kan word.

Daar is egter ook uiteenlopende opinies oor hoeveel grond nou werklik al verdeel is, en watter omvang dit aanneem en aangeneem het. Du Preez (2017) is byvoorbeeld van mening dat minder as sestig persent van alle bewerkbare landbougrond steeds in die besit van blanke boere is. Volgens Nel (2017:4) is daar talle voorbeelde van plase wat op 'n onregmatige wyse toegeken is aan sogenaamde "naweekboere" wat nie noodwendig daarvoor kwalifiseer nie. Die Demographic Information Group and Population of SA beweer dat een kwart van alle grond in besit van munisipaliteite is (Van Staden 2017). Lahiff en Li (2012:9) maak die stelling dat daar nie akkurate statistieke bestaan oor die geografiese verspreiding van verdeelde grond, die soort grond wat aangekoop is en oor die soort projekte wat aangepak is nie. Oor die finansiering wat vir die aankoop van grond gebruik is, is daar ewemin duidelikheid. Groenewald (2014) beweer dat tot sewentig persent van alle bewerkbare grond in die besit van kommersiële boere is. Dit is onduidelik hoeveel van hierdie kommersiële boere swart is.

Ondanks bogenoemd