SciELO - Scientific Electronic Library Online

 
vol.54 issue1Translation practice in the social media: an improved translation text for a virtual community?Sailor Malan: vergete vryheidsvegter vir demokrasie? author indexsubject indexarticles search
Home Pagealphabetic serial listing  

Services on Demand

Article

Indicators

Related links

  • On index processCited by Google
  • On index processSimilars in Google

Share


Tydskrif vir Geesteswetenskappe

On-line version ISSN 2224-7912
Print version ISSN 0041-4751

Tydskr. geesteswet. vol.54 n.1 Pretoria Jan. 2014

 

Suid-Afrika se fiskale afgrond: 'n Blik op die aanwending van owerheidshulpbronne1

 

South Africa's fiscal cliff: A reflection on the appropriation of government resources

 

 

Jannie RossouwI; Fanie JoubertII; Adèle BreytenbachIII

IHoof: Skool vir Ekonomiese en Sakewetenskappe, Universiteit van die Witwatersrand. E-pos: jannie.rossouw@wits.ac.za
IIDepartement Ekonomie. Universiteit van Suid-Afrika, Pretoria
IIIDepartement Ekonomie Universiteit van Suid-Afrika, Pretoria

 

 


OPSOMMING

Die artikel ontleed sekere aspekte van die Suid-Afrikaanse owerheid se inkome en besteding sedert 2008. Die frase "fiskale afgrond" is 'n vrye vertaling van "fiscal cliff' wat in die Verenigde State van Amerika (VSA) gebruik word. Die betekenis in hierdie artikel verskil egter van die Amerikaanse betekenis. In die geval van die VSA dui dit op 'n plafon op staatskuld en lenings-kapasiteit van die regering, terwyl die betekenis in hierdie geval verband hou met die vermoë van owerheidsinkome om stygende owerheidsuitgawes te dek.
Die ontleding van belastinginkome toon dat 'n betreklik klein aantal individue persoonlike belasting betaal. Ander vorms van verbruikersbelasting, byvoorbeeld belasting op toegevoegde waarde (BTW) word egter deur bykans alle verbruikers betaal.
Die artikel toon aan dat owerheidsbesteding aan sosiale bystand toenemend groei as persentasie van totale owerheidsinkome. Terselfdertyd het die owerheid se vergoedingsrekening skerp toegeneem. Owerheidsinkome word ontleed om vas te stel in watter mate dit eenmalig struktureel verhoog kan word, en wat die verwagte groeitendens oor die volgende aantal jare sal wees.
Die gevolgtrekking is dat sosialebystandbetalings en owerheidsvergoeding op 'n peil is waar verdere reële toenames onvolhoubaar en onbekostigbaar is, selfs al word belastings verhoog. Die bevinding is dat Suid-Afrika oor die lang termyn 'n fiskale afgrond in die gesig staar as die huidige neigings voortduur. Daar is nog tyd om hierdie afgrond te vermy, maar dan moet die regering die moed aan die dag lê om drastiese stappe in belang van die land, eerder as in belang van die regerende party te doen.

Trefwoorde: armoede, inkomsteverdeling, belastinglas, belastingverhogings, sosiale besteding, owerheidshulpbronne, owerheidsinkome, owerheidsuitgawes


ABSTRACT

In the title of this paper the meaning of the words "fiscal cliff differs from the meaning attached to these words when used with regard to the fiscal situation in the United States of America (USA). In this paper these words imply the danger that the South African government might run out of income to cover growing government expenditure, while they are used in the USA to depict a ceiling on the borrowing capacity of the federal government.
This paper compares the South African government's expenditure on social grants and civil service remuneration since 2008 with government revenue over the same period.
Social grants have grown at a substantial rate since 2008, amounting to some R105 billion in the 2012/13 fiscal year. Social grants as percentage of total government revenue increased from 12,6 per cent in the 2007/08 fiscal year to 14,2 per cent in the 2011/12 fiscal year. This analysis does not take into consideration the envisaged phasing-out of the means test for qualification for the old-age grant.
Between 2008 and 2012 total employment in the civil service (central government and provincial governments) increased by 13,0 per cent. At the same time the total civil service remuneration bill increased by 76,1 per cent. Civil service remuneration as percentage of total government revenue increased from 31,7 per cent in the 2007/08 fiscal year to 42,2 per cent in the 2011/12 fiscal year.
In 2008 social grants and civil service remuneration accounted for 44,3 per cent of total government revenue. This increased to 56,4 per cent at the end of the 2011/12 fiscal year.
This analysis also shows that these two expenditure items will account for all government income by 2026, should current growth trends in these expenditure items continue, and assuming average nominal government revenue growth of 9,9 per cent (2012-2017), 9,7 per cent (2018-2030) and 8,6 per cent (2031-2050) per annum.
In an attempt to avert this fiscal cliff in 2026, structural one-off increases in government revenue were considered. A one-off increase in revenue can amount to R47,4 billion, based in the main on:
the imposistion of two additional marginal personal income tax brackets (45 per cent on taxable income above R1 000 000 per annum and 50 per cent on taxable income above R2 000 000 per annum, and on an assumption that these tax rates will not change the behaviour of these high-income earners);
an increase of one percentage point in VAT from 14 per cent to 15 per cent;
an increase of three percentage points to 31 per cent in the company tax rate; and
an increase of ten per cent in the fuel levy and excise duties.
These increases in taxes will postpone the fiscal cliff from 2026 to 2028, but will not avert it. As a further drastic measure, a 72 per cent marginal tax rate (a level used in the early 1970s) on taxable income above R2 000 000 per annum (and on the same assumption as before) will simply divert the fiscal cliff by one additional year to 2029.
The conclusion is that social grants and civil service remuneration have reached a level where further real increases are unsustainable, even if taxes are increased. South Africa faces a fiscal cliff that can only be avoided if the South African government is prepared to take drastic steps in the interest of the country, rather than in the interest of the ruling party.

Key words: government expenditure, government income, government resources, income distribution, poverty, tax burden, tax increases, social spending


 

 

1. INLEIDING2

Die woorde "fiskale afgrond" is 'n vrye vertaling van "fiscal cliff" wat in die Verenigde State van Amerika (VSA) gebruik word. Die betekenis in hierdie artikel verskil egter van die Amerikaanse betekenis. In die geval van die VSA dui dit op 'n plafon op staatskuld en leningskapasiteit van die federale regering, terwyl die betekenis in hierdie geval verband hou met die vermoë van owerheidsinkome om stygende owerheidsuitgawes te dek.

Uit 'n ekonomiese en finansiële oogpunt stem die staatshuishouding ooreen met enige huishouding se finansies. Daar is beskikbare inkomste wat uitgawes moet dek. Daar is egter een verskil. 'n Gemiddelde huishouding het ten beste 'n beperkte vermoë om inkomste te verhoog en moet dus uitgawes by inkomste laat aanpas, terwyl die owerheid die mag het om belastings te verhoog en op daardie wyse uitgawes te dek. Daar is egter 'n beperking op hierdie mag van die owerheid: Belastingkoerse kan so hoog word dat dit ekonomiese aktiwiteit ontmoedig. Voorts het die owerheid ook makliker toegang tot krediet as wat die geval vir huishoudings is, maar die koste van krediet word baie hoog indien die owerheid te veel leen. Die implikasie is duidelik: Keuses moet gemaak word.

In hierdie verband verklaar The New Palgrave Dictionary of Economics [S.a.] dat die ekonomie die studie is van beperkte hulpbronne, onbeperkte behoeftes en keuses. Hierdie artikel fokus op hierdie beperkings, binne die konteks van staatsfinansies. Daar is beperkte owerheidsinkomebronne wat verdeel moet word om in baie behoeftes te voorsien, en keuses moet gemaak word.

In 'n demokratiese bestel soos Suid-Afrika vind die besluite oor staatsinkome en die aanwending daarvan binne die beginsels van 'n regstaat plaas (sien byvoorbeeld Strauss, Rossouw & Fourie 2009 in hierdie verband). Die parlement keur belastingkoerse goed wat die basis van owerheidsinkome is, en keur ook owerheidsbesteding op elke program goed, normaalweg by wyse van die goedkeuring van elke staatsdepartement se begrotingspos. Staatsdepartemente moet binne hul begrotings spandeer en aan die parlement verslag doen oor hul besteding. Daar is ook ander lekkasies (bv. korrupte besteding) wat uit goedgekeurde begrotings gemaak word. 'n Ontleding van korrupte of ongemagtigde besteding val egter buite die konteks van hierdie artikel.

Hierdie artikel ontleed sekere aspekte van owerheidsinkome en die owerheid se bestedings-patrone sedert 2008, weliswaar soos deur die parlement goedgekeur. Die struktuur van die res van die artikel is soos volg: In afdeling 2 word die regering se sosiale besteding ondersoek. Afdeling 3 gee 'n oorsig van staatsdiensvergoeding. Afdeling 4 gee 'n oorsig van Suid-Afrikaanse owerheidsinkome sedert 2008. Afdeling 5 ontleed die gevolge van toenames in sosiale besteding en owerheidsvergoeding en moontlikhede om 'n fiskale afgrond te verhoed. Die gevolgtrekkings word in afdeling 6 gerapporteer.

 

2. SOSIALE BESTEDING3

Die Suid-Afrikaanse regering se sosiale besteding word in vyf subkategorieë verdeel, naamlik administrasie, sosiale bystand ("social assistance"), sosiale beskermingsbeleid, welvaartsdienste en geïntegreerde diensverskaffing. Die vernaamste uitgawepos is egter sosiale bystand, wat sowat R104,9 miljard bedra. Sosialebystandoordragte ("social assistance transfers") word betaal aan diegene wat kragtens die Social Assistance Act, 2004 (Wet 13 van 2004) vir sosiale bystand kwalifiseer (Republic of South Africa 2004). Tans ontvang sowat 16,1 miljoen Suid-Afrikaners een of ander tipe vorm van sosiale bystand (Republic of South Africa 2012b: 415). Sosialebystand-programme en die omvang van toelaes word in Tabel 1 ontleed (sien ook Republic of South Africa. 2011a:38, Joubert & Rossouw 2013):

 

 

 

 

 

 

 

 

Figuur 1 toon die groei in sosialebystandbetalings sedert 2008. Die aantal persone wat bystand ontvang, het vanaf 13,5 miljoen in 2008 tot 16,1 miljoen in die 2012/13 fiskale jaar toegeneem. Die aantal ontvangers was ongeveer drie miljoen en 10,8 miljoen in onderskeidelik 1997 en 2006 (International Poverty Centre 2007:37). Die bedrag wat aan sosiale bystand bestee word, het van sowat R70 miljard in 2008 tot R104,9 miljard in die 2012/13 fiskale jaar toegeneem. Dit is 'n toename van sowat 10,6 persent per jaar. As persentasie van totale owerheidsinkome het sosiale besteding van 12,6 persent in 2007/08 tot 14,2 persent in die 2011/12 fiskale jaar toegeneem (sien Tabel 5).

 

 

Die ontleding in hierdie afdeling maak geen voorsiening vir die beoogde uitbreiding van ouderdomspensioene soos deur die Minister van Finansies op 27 Februarie 2013 aangekondig is nie. Die Minister het bloot gesê dat alle persone bo 60 vir ouderdomspensioene sal kwalifiseer, terwyl "... the old age grant means test4 should be phased out by 2016, accompanied by offsetting revisions to tax structures ..." (Republic of South Africa 2013a). Daar is nie tans voldoende inligting beskikbaar om die toekomstige finansiële implikasies van hierdie voorstel te bereken nie.

Die International Poverty Centre (2007:39) het reeds in 2007 genoem dat die wesenlike toename in sosialebystandbetalings vanaf 2001 tot 2004 ongetwyfeld belangrike bydraes gelewer het om armoede en ongelykheid te bekamp, maar dat reële toenames in die betalings bo die inflasiekoers nie volhoubaar is nie. Die organisasie het ook sy kommer uitgespreek oor die feit dat dit fondse wegkanaliseer vanaf ander kritieke areas, insluitend gesondheidsorg en onderwys. Sedert 2004 het hierdie probleem groter geword soos uit die ontleding in hierdie artikel blyk.

Ook kommerwekkend, alhoewel dit buite die bestek van hierdie ontleding val, is of die sosialebystandbetalings werklik aangewend word vir die doel waarvoor dit uitbetaal word. Onlangse navorsing (Coetzee 2013:448) het bevind dat alhoewel daar sommige statistiese bewyse is dat kindertoelae 'n positiewe uitwerking op kinders se lewens het, die geraamde waardes klein is, en dat dit nie 'n duidelike bewys lewer dat die oordragbetalings wel bestee word om kinders se welstand te verbeter nie.

Die rol van die laaste twee dekades se talle nasionale ontwikkelingsplanne om die aantal persone wat van sosialebystandbetalings afhanklik is, te verminder (beperk), moet ook in oënskou geneem word. Die mees onlangse Nasionale Ontwikkelingsplan verduidelik dat: "(a)ccess to public employment opportunities provides a bridge between social grants and the sustainable employment envisaged in the New Growth Path, creating a mechanism that allows unemployed people to become a productive part of the economy while structural changes required to create sustainable employment take effect" (Republic of South Africa 2011b: 334). Die dokument noem dat openbare werkskeppingsprogramme tot op hede sowat 3 tot 6 persent van werkloses bereik het. Dit gee ook teikens wat verlang dat die programme se reikwydte verbreed word na gemiddeld 30 tot 50 persent van werkloses teen 2014 en dat dit teen 2020, of vroeër, sowat 2 miljoen persone per jaar moet dek (Republic of South Africa 2011b:335). Die dokument is egter vaag, met die uitsondering van die Uitgebreide Publieke Werkskeppingsprogram ("Expanded Public Works Programme"), oor hoe die teikens bereik sal word, wat die indruk skep dat die teikens ooroptimisties is. Dit is dus nodig om hiervan kennis te neem, maar dit is baie moeilik om enige invloed by hierdie navorsing se vooruitskattings by te werk.

 

3. VERGOEDINGSREKENING VAN DIE SUID-AFRIKAANSE REGERING5

Tussen 2008 en 2012 het totale indiensneming in die staatsdiens (sentrale regering en provinsiale regerings) met 13 persent toegeneem, soos blyk uit Tabel 2. Die groei in indiensneming in die sentrale regering was 9,2 persent en 14,6 persent in die provinsiale regerings oor hierdie tydperk.

Die ontleding in Tabel 3 toon dat staatsdiensvergoeding met 76,1 persent vanaf 31 Maart 2008 tot 31 Maart 2012 gegroei het.6 Dit is 'n gemiddelde toename van 15,2 persent perjaar. Die sentrale regering se vergoedingsrekening het teen 13,4 persent per jaar oor hierdie tydperk gestyg, terwyl die toename in die provinsiale regerings se vergoedingsrekening 16 persent per jaar was.

As persentasie van totale owerheidsinkome het owerheidsvergoeding vanaf 31,7 persent in 2007/08 tot 42,2 persent in die 2011/12 fiskale jaar toegeneem. Die ontleding van Breytenbach en Rossouw (2013) toon aan dat die toename in die owerheid se vergoedingsrekening toeskryfbaar is aan:

inflasie;

struktuurveranderings in staatsdiensvergoeding met veral groter vergoedingstoenames vir senior personeel;

groei in staatsdiensindiensneming op nasionale en provinsiale vlak; en

toename in vergoeding weens kerfverhogings, posvlakverhogings en bevorderings (wat senior aanstellings van buite weens onder meer 'n uitbreiding in die aantal staatsdepartemente insluit).

 

4. OWERHEIDSINKOME IN SUID-AFRIKA

Hierdie afdeling gee 'n oorsig van Suid-Afrikaanse owerheidsinkome en die verspreiding van die belastinglas waaruit hierdie inkome gevorder word. Totale inkome vir die 2012/13 fiskale jaar beloop R814,1 miljard. Hierdie syfer is bereken voor nie-belastinginkome en aftrekking van Suid-Afrikaanse Doeane-unie-oorbetalings. Die syfer is opgedateer ná die Minister van Finansies, mnr Pravin Gordhan, se mediakonferensie op 2 April 2013 in Pretoria oor die Suid-Afrikaanse Inkomstediens se belastinginvorderingsresultate vir die 2012/13 fiskale jaar. 'n Volledige uiteen-setting kan in Tabel 4 gesien word. Figuur 2 toon die relatiewe bydraes van verskillende inkomebronne tot hierdie totaal aan, en Tabel 4 ontleed die werklike inkome wat van elkeen van hierdie bronne gevorder word.

Persoonlike inkomstebelasting is die vernaamste enkele belastingbron van die owerheid, en word deur 6 177 050 belastingpligtige individue betaal (Republic of South Africa 2013b:150). Daar was ook 326 649 trusts, wat saam met individue gereken word as belastingbetalers (hierdie inligting is bevestig per e-pos korrespondensie van me. Cristina da Silva van die Suid-Afrikaanse Inkomstediens se Belastingstatistiekafdeling, op 12 Februarie 2013). Inkomstebelasting is gedurende die Eerste Wêreldoorlog (d.i. 1914-1918) vir die eerste keer in Suid-Afrika ingestel (Rossouw [S.a.]). Die koers was 2,5 persent op alle inkomste, hoewel die destydse Minister van Finansies, Sir David Graaff, ten tye van die aankondiging van hierdie belasting verklaar het dat persoonlike inkomstebelasting 'n tydelike maatreël was om owerheidsinkome in te vorder vir die oorlogspoging (Rossouw [S.a.]).

In teorie is alle persone wat inkomste verdien, belastingpligtig, maar in die praktyk het die toepassing van 'n primêre belastingkorting (R11 440 vir diegene onder ouderdom 65 in die 2012/13 fiskale jaar) tot gevolg dat sekere lae-inkomsteverdieners geen belasting betaal nie. In die 2012/13 fiskale jaar was die belastingdrempel 'n jaarlikse inkomste van R63 556 vir diegene onder 65, omdat die primêre korting tot op hierdie inkomstevlak groter as die belastingplig was. Dit het tot gevolg dat bykans 4,8 miljoen individue wat inkomste verdien, geen persoonlike inkomstebelasting betaal nie. Een rede hiervoor is dat dit belastingadministrasie makliker maak.

Ten spyte van bogenoemde effek van die primêre korting is die aantal belastingbetalers steeds skeef na die laerinkomstekant verdeel. Die grootste aantal belastingbetalers (43,9 persent van die totaal) verdien tussen R160 001 en R260 000 per jaar, terwyl 95 persent van persoonlike-inkomstebelastingbetalers 'n belasbare inkomste van minder as R600 000 perjaar verdien (Republic of South Africa 2012a:50). Dit is egter belangrik om daarop te let dat met betrekking tot die bedrag belasting betaalbaar, die verhouding weer skeef na die hoërinkomstekant verdeel is. Dit beteken dat alhoewel individue wat meer as R600 000 belasbare inkomste per jaar verdien slegs sowat 4,5 persent van die aantal belastingbetalers verteenwoordig, hulle in werklikheid 37,3 persent van totale persoonlike inkomstebelasting bydra. Sowat 277 550 belastingbetalers (omtrent 4,5 persent) het genoeg verdien om die maksimum marginale inkomstebelastingkoers van 40 persent op jaarlikse belasbare inkomste bo R617 000 in die 2012/13 fiskale jaar te betaal.

BTW is die tweede belangrikste bron van owerheidsinkome. BTW is in die 2012/13 fiskale jaar teen 'n koers van 14 persent op die toegevoegde waarde van bykans alle produkte en dienste gehef. In die praktyk beteken dit dat die verbruiker 14 persent BTW betaal op alle produkte en dienste wat aangekoop word. Daar is enkele interessante uitsluitings van BTW, byvoorbeeld goue munte en boetes. Hierdie uitsluitings word egter tot 'n minimum beperk om die integriteit van die BTW-basis te beskerm. In die praktyk beteken dit dat alle verbruikers tot hierdie belasting bydra.

Maatskappybelasting, die derde belangrikste vorm van belasting, word deur geregistreerde maatskappye betaal. Daar was in die 2012/13 fiskale jaar 2 078 182 maatskappye. Alle maatskappye wat 'n belasbare wins toon, betaal maatskappybelasting. Die belastingkoers vir maatskappye is 28 persent op hul belasbare wins.

Al die ander belastingbronne tesame (aksynsbelasting, brandstofheffings, invoerheffings en ander, wat onder meer dividendbelasting, boedelbelasting, geskenkebelasting en so meer insluit), het in die 2012/13 fiskale jaar 19,7 persent van totale owerheidsinkome gelewer. Hierdie is indirekte belastings en kan streng gesproke grootliks deur verbruikers vermy word, afhangend van hul bestedingspatrone, met die uitsondering van boedelbelasting, wat gehef word op erflatings bo R3,5 miljoen aan persone anders as eggenotes of lewensmaats. So byvoorbeeld sal verbruikers wat nie motors besit nie, nie tot die brandstofheffing bydra nie. Diegene wat nie alkohol of tabak gebruik nie, sal nie aksynsbelasting op hierdie produkte betaal nie. Dit is dus bykans onmoontlik om die aantal verbruikers te bepaal wat tot hierdie belastings bydra.

 

5. MOONTLIKHEDE OM DIE FISKALE AFGROND TE VERHOED